文章精选 公路与城市道路之争——公路穿越城镇段精细化治理的案例分析与对策建议
时间: 2024-05-14 06:15:36 | 作者: 房建项目
原标题：文章精选 公路与城市道路之争——公路穿越城镇段精细化治理的案例分析与对策建议
针对公路穿越城镇段在规划实施过程中遇到的功能属性不清、管控要求理解不一致等问题，研究首先从公路体系、国土空间规划体系的相关法律和法规及技术标准角度梳理公路穿越城镇段的管控要求，其次总结国内城市针对公路穿越城镇段采取的全域道路一体化、公路移交城市管理、修订地方法规等实施对策，以及国外城市对于公路穿越城镇段的规划建设实践，最后，从规划设计标准、机制体制、管理细则、地方法规等角度提出公路穿越城镇段的系统化实施对策。预期为公路穿越城镇段的精细化治理提供参考借鉴。
道路按其使用特点可细分为公路、城市道路等，而公路和城市道路在管理体制、发展理念、技术标准等方面存在比较大差异。伴随城镇化进程，有许多公路沿线区域逐渐演变为城镇化地区。按照城乡规划的相关法规和技术标准，城镇化地区的道路一般按城市道路标准做规划、建设与管控。而按照公路管理的相关法规和技术标准，城镇化地区的公路可参照城市道路标准执行，但仍应按照公路的建筑控制、隔离防护等有关要求进行管控。交通部发布并于2022年3月1日起实施的行业标准《城镇化地区公路工程技术标准》（JTG 2112—2021）规定了城镇化地区公路包括穿越城镇段、城镇出入口路段的工程技术标准，但并未明确穿越城镇段公路应该按照公路还是城市道路进行规划、建设与管控，以及如何处理穿越城镇段公路与沿线城镇用地的关系等问题。我市各辖区在公路穿越城镇段地区规划实施过程中遇到的多环节标准规定理解不一致、执行不一致等统筹实施痛点、难点问题依然存在，制约着城镇化地区道路与沿线街区的可持续发展。
公路体系相关规定要求公路穿越城镇段可参照城市道路标准规划建设，但仍应按照公路管控要求做沿线建筑控制区和隔离带划定
《中华人民共和国公路法》（2017年第五次修正）从国家法律角度提出了公路建筑控制区的要求。第十八条规定，规划和新建村镇、开发区，应当与公路保持规定的距离并避免在公路两侧对应进行，防止造成公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。
《公路安全保护条例》（2011年7月1日起实施）进一步从行政法规角度明确了公路建筑控制区和公共场所管控范围。第十一条规定，县级以上地方人民政府应当根据保障公路运行安全和节约用地的原则以及公路发展的需要，组织交通运输、国土资源等部门划定公路建筑控制区的范围。第十四条规定，新建村镇、开发区、学校和货物集散地、大型商业网点、农贸市场等公共场所，与公路建筑控制区边界外围的距离应当符合下列标准并尽可能在公路一侧建设。
《城镇化地区公路工程技术标准》（JTG 2112—2021）明确了城镇化地区的公路技术标准。第3.1.1条规定, 城镇化地区公路应按现行《公路工程技术标准》（JTG B01）确定技术等级，根据城镇化地区交通特性及需要，宜增设辅路、非机动车道和人行道等设施。该条及后续相关条款明确了公路穿越城镇段应兼顾城镇化地区的交通服务功能，基本上与同等级城市道路的断面标准等相吻合。可以理解为该标准强调了公路穿越城镇段可参照城市道路标准进行规划建设，但本质上仍应按照公路的管控要求做管控。
综上，根据公路现行的管理规定，穿越城镇段公路可根据交通特性及需要按城市道路标准做规划设计，但在沿线管控要求上，仍应按照公路的管控要求执行。管控要求为：公共场所与公路用地外缘两侧的距离标准均为高速公路不少于80米、国道不少于70米、省道不少于65米、县道30米、乡道25米。基于上述标准，加上我市公路红线米的宽度，公路沿线米的宽大线形走廊，不符合城镇化地区“窄马路、密路网”的发展要求，也不利于紧凑型城镇布局形成。
在规划实践中，上述法规、标准的制定滞后于城镇化的进程。许多城镇地区依托于公路已发展到一定规模，公路沿线的街道化现象严重，且公路外绕的客观条件较为困难。在国土空间规划全域、全要素管控的要求下，穿越城镇段公路及沿线的管控要求直接影响着城镇化地区的规划布局。以副中心(通州区)为例，现状约3300公里公路中有约720公里公路位于集中建设区，约高达十余平方公里建设用地位于公路红线外的隔离防护管控范围。各辖区普遍遇到了上述问题，以城镇化建设任务重的城市副中心（通州区）、大兴区、顺义区等地区尤为突出。
2008年起实施并历经2015年、2019年两次修正的《中华人民共和国城乡规划法》，是规划领域最高上位法，明确提出了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的总体目标。第十七条规定，规划区范围、基础设施用地（含城市道路）等应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。因此，依法编制完成的城市、镇总体规划中提出的城市道路网规划，也应作为强制性内容，公路主管部门应及时优化调整公路网格局。
在城乡规划法框架下，相关技术标准对公路穿越城镇段提出了合理确定功能、红线宽度和隔离带控制宽度等细化要求。例如《综合交通体系规划标准》（GB/T51328-2018）第7.4.2条规定，进入中心城区内的公路，道路横断面除满足对外交通需求外，还应考虑步行、非机动车和城市公共交通的通行要求。第12.1.3条规定，承担城市通勤交通功能的公路应纳入城市道路系统统一规划。《城市对外交通规划规范》(GB50925-2013)第6.1.6条规定，公路进入城镇时应满足城市环境、交通安全等要求，结合用地和道路横断面布置合理确定红线宽度和两侧隔离带控制宽度。该条条文说明中强调，随着城市规模的扩大，部分现状公路将会调整为城市道路，应加强公路与城市道路的衔接。
综上，根据国土空间规划体系的相关规定，穿越城镇段公路应考虑步行、非机动车和城市公共交通的通行要求，承担城市通勤交通功能的公路应纳入城市道路系统统一规划。在规划建设实践中，穿越城镇化地区的公路，除高速公路外，一般按照对应等级的城市道路进行规划建设；但交通主管部门主张，对于穿越城镇段公路，可以依据规定按城市道路标准进行规划建设，但仍应按照公路相关法规要求做红线外建筑、隔离防护管控（表1）。
从表象上看，公路和国土空间规划法规体系的条文存在着不协调的现象，但从两法规体系的立法精神分析，两者是协调统一的。制定公路法的目的是为了加强公路的建设和管理，促进公路事业的发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，也应包括适应新型城镇化发展和城市空间拓展的需要。制定城乡规划法的目的是为了协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。两法规体系的终极目标都是为了人民生活、人居环境的需要。但由于我市公路与城市道路的管理体系不同，在区段划分、移交管理、技术标准衔接等方面缺少细化规定，规划区内不少当前建设项目在上报审批、后期管理维护等过程中遇到了较为突出的困难，需要进一步探索解决路径。
为协调处理好公路穿越城镇段的突出问题，国内其他城市因地制宜、创新政策机制，施行了一系列改革创新的工作方法，包括以深圳、珠海为代表的全域道路一体化模式，以多省市为代表的公路移交城市管理模式，以及以天津、上海、杭州等城市为代表的修订地方法规等模式。此外，本文也分析了部分国际城市的发展经验。
以深圳为代表城市，采取了全域道路一体化的发展思路。为打破原深圳特区内以城市道路为主和原特区外以公路为主的“二元化”建设管理体制，“十一五”（2006年-2010年）期间，深圳市加快公路城市化的建设步伐，重点开展国省道干线公路的城市化改造，先后实施了107国道、深惠路等一批干线公路的城市化改造。“十二五”期间，以深圳原特区范围扩大至全市为契机，建立全市统一的城市道路规划建设管理标准，建设“高快速路网络、城市干道网、支线联通网”三层次路网结构，形成布局合理、功能清晰、干支协调、设施完善的现代化路网体系。2021年局部修正的《深圳市城市规划标准与准则》中，明确深圳市的道路系统包括高速公路、快速路、主干路、次干路和支路，相应的用地分类为高速公路所属的区域交通用地，快速路、主干路、次干路和支路所属的城市道路用地，已无普通公路的用地类型和道路等级描述。
公路穿越城镇段问题由来已久，在1991年交通部回复吉林省交通厅的“关于路政管理若干问题的复函（发文字号(91)交函工字767号）”中指出“凡是由公路部门建设、养护、管理的穿过县（市）和县（市）以下城镇的公路路段，无论是否属于城镇规划范围，其两侧建筑红线必须按《中华人民共和国公路管理条例》规定控制，凡是经协商改由城建部门负责管理和养护，其两侧建筑限界，由城建部门按有关规定负责管理。”
江苏、福建、海南、湖北、江西等多个地区制定了部门规章，在普通国省道移交和接养管理细则或办法中明确公路穿越城镇段的管理规定，即普通国省道穿城段公路街道化的，经协商可将相应路段整体或者公路行车道以外部分（含侧分带、非机动车道、人行道、机动车道两侧路缘石外的排水设施及绿化、照明设施等）以及地下管网、交通信号灯由公路交通主管部门交由城市道路主责部门接养。
据公开资料，许多城市在快速城镇化过程中，为解决公路穿越城镇段的管理问题，采取了公路移交城市相关政府职能部门按城市道路管理的工作实践。例如，2012年，山东省青岛市公路局签订移交协议书将原管养的287公里国省道城区段分别移交9个区市（县级市）政府，从12月1日起，所有国省干线穿越区市城区段将正式由各区市政府接养。根据青岛市交通运输局官网信息，“移交后的国省道如果不改线，则公路编号不变，也就是说公路行政等级是不变的，省道还是省道，国道还是国道”。按照该工作思路，公路穿越青岛城区段如果不改线，则保留公路编号和通行功能，但在管理上按照城市道路的标准做管理。
此外，根据网络公开资料，山东菏泽、广东东莞、江西抚州、安徽亳州等许多城市也都采用了公路移交城市道路管理的实践，将公路路权、管理权、改造权、养护权等全部权限移交给政府指定的相关职能部门按城市道路管理，规范了城市化带来的公路穿越城镇段管理问题。
新时期，国内许多城市修订了地方法规，即地方公路（管理）条例，以地方性法规的形式明确了公路穿越城镇段可按照城市道路管理的要求，即按照城市道路网规划同时承担城市道路功能的公路路段，可以按照城市道路标准做规划、设计与管理。例如，天津、上海、浙江、苏州等市（省）地区。
美国、英国、日本等国家关于现行的道路标准中，强调道路的整体性，道路是连续完整的，没有公路、城市道路之分，但道路途经不同城市区域时根据沿线服务的需求而采取差异化、灵活的设计标准。
美国于2018年最新修订的《道路和街道几何设计政策》（A Policy on Geometric Design of Highways and Streets）从道路功能等级和道路沿线区域环境分类两个维度确定道路的设计框架。道路的功能等级细分为高速公路、干线道路、集散道路、地方道路和街道五个等级，道路沿线区域环境细分为农村、农村城镇、郊区、城市和城市中心区五种类型，两者交叉形成5*5的矩阵列表，对于每一矩阵网格的道路等级和所在的区域环境，综合平衡交通技术指标、环境、经济和社会等方面的指标，考虑全交通方式需求，预留未来的弹性，给予设计师裁量权，寻求最佳的设计方案。
英国《街道手册—第二版》（Manual for Streets 2）采用与美国类似的策略，将国家级、城市级、地区级、社区级、地方级五级道路分类与途经地区的5级细分场所空间相交叉，形成25种情形的道路规划设计要求。
日本2011年修正的《道路构造令》将道路细分为高速公路、其他道路两大类道路，并结合道路所在的城市区域、别的地方进行分类交叉，形成四种类型道路，并进一步根据平原或山地道路类型、设计交通量等，进一步将道路细分为不一样的等级，并提出对应的道路宽度、横断面、线形等设计标准。
自2019年起实施的《北京市城乡规划条例》，已明确规定我市的规划区为北京市全部行政区域。建议借鉴国际城市以及国内上海、深圳等城市的发展思路，考虑我市的发展阶段与实际的需求，从城市整体统筹道路（公路和城市道路）的发展，促进道路的等级标准由单一交通一个维度向交通与城市多重维度转变，研究制定道路途经城市中心区、乡镇中心区、美丽乡村等不一样的区域的差异化规划设计标准。
道路包括公路和城市道路，在功能和使用上是统一的整体，但在管理上通常分别由市区公路主管部门、市区城市道路主管部门或乡镇政府分别进行规划、建设和管理，学习借鉴深圳等城市的经验，有必要统筹两者的管理，可选取试点，推行道路基础设施“大部制”机制体制改革实践，将城市道路、公路等道路基础设施规划、建设、管理、养护等全过程管理的主责部门统一为同一职能部门，以加强路网等级、空间和时序衔接，为道路的协调有序发展提供机制体制保障。
弱化公路的城乡差距，强化道路网络整体性和系统性，坚持功能优先、服务优先，研究制定北京全域公路、城市道路统筹管理、养护的工作细则，率先实现公路与城市道路统一规划、建设、管理、养护。研究制定已具备城市道路功能的公路穿越城镇段的移交与管理细则，细化规划、建设、管理机制，明确产权、管理权、养护维修等的管理细则和实施办法，切实提高公路穿越城镇段的治理能力和治理水平。
深刻理解《中华人民共和国公路法》和《中华人民共和国城乡规划法》的立法精神，在先行先试、总结经验的基础上，围绕城市建设发展和人民生活的需要，落实交通运输部关于公路穿越城镇段的相关批示精神，学习上海、深圳、杭州等城市的经验，结合新时期国土空间规划体系的编制和实施要求，修订和完善北京市公路管理的相关法规规范，明确公路功能发生明显的变化时，公路路权、管理权、改造权、养护权等权限的归属及管控要求。
公路穿越城镇段规划实施表象问题的背后折射出城市精细化治理的短板。城市的发展已超脱出单一部门治理的范畴，迫切地需要以“一张规划蓝图”为引领，针对规划实施过程中出现的具体现象和共性问题，从城市整体发展视角谋划系统化、精细化治理的路径和全过程、全链条的闭环规划实施政策机制，以提升城市精细化治理的能力和现代化治理的水平，提高规划实施的质量和社会效应。
1.北京市城市规划设计研究院, 北京城市副中心（通州区）公路规划与实施试点工作方案[S],2021.
6.深圳市交通运输委员会,深圳市道路网“十二五”发展规划[S],2011.
7.深圳市交通运输委员会等,深圳市综合交通“十三五”规划[S],2016.
